- Generalidades
El pasado 12 de marzo de 2025, el Congreso del Estado de Oaxaca aprobó[1] el proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de la entidad, en materia del Poder Judicial o mejor conocida como la reforma judicial, misma que fue publicada el día 14 de marzo en el Periódico Oficial de la entidad.
El Decreto establece esencialmente que la reforma tiene por objeto:
Establecer que corresponderá al Órgano de Administración Judicial, la determinación de las salas regionales, del número, división en distritos judiciales, competencia territorial y especialización por materias de los Juzgados; el ingreso, permanencia y separación del personal de carrera judicial y administrativo, así como su formación, promoción y evaluación de desempeño; la inspección del cumplimiento de las normas de funcionamiento administrativo del Poder Judicial; y las demás que establezcan las leyes.
Así, el artículo 99 reformado de la Constitución de Oaxaca dispone que la “administración del Poder Judicial estará a cargo de un órgano de administración judicial”, quien “determinará el número, división en distritos judiciales, competencia territorial y especialización por materia”. Además, señala que la integración de los órganos jurisdiccionales será a través de concursos abiertos, observando “el principio de paridad de género”. En el discurso, se confirma “acercar la justicia a las comunidades”; sin embargo, no se establecen en la iniciativa aprobada mecanismos para su materialización relacionados con los derechos de los Pueblos Indígenas de la entidad, para ello, se destacan algunas omisiones estructurales que se describen en el presente documento.
a) Principios mínimos que se deberán considerar para el diseño de un sistema judicial apegado a una realidad pluricultural y plurilingüe, basados en la corriente jurídica del Pluralismo Jurídico como elemento fundante de un sistema que considera los diversos Sistemas Jurídicos Indígenas que coexisten e interactúan en la entidad.
b) Mecanismos de participación y coordinación con los pueblos y comunidades indígenas a partir de un sistema que revierta el monismo jurídico y el racismo estructural; y por consecuencia la violación sistemática a los derechos de la población indígena.
c) Elementos que guíen el diseño institucional para el desarrollo de políticas públicas considerando la diversidad lingüística y cultural, además de las condiciones socioeconómicas, geográficas y demográficas de la entidad.
d) El fortalecimiento y dotación de herramientas para la consolidación de la labor jurisdiccional de la Sala de Justicia Indígena (SJI) en el marco constitucional.
En este sentido, si bien, la atención de la agenda pública relacionada con el tema indígena se ha centrado en la preocupación por la situación de la Sala de Justicia Indígena y Quinta Sala Penal que actualmente forma parte del H. Tribunal Superior de Justicia, el tema central es nuevamente la invisibilización de la realidad pluricultural y plurilingüe de la entidad, reproduciendo el racismo histórico y estructural en la iniciativa aprobada y publicada.
Algunos aspectos de preocupación.
a) La ausencia de perspectiva intercultural en la iniciativa aprobada en un estado donde el 69.8% de la población se auto adscribe indígena, el 31.18% son hablantes de Lenguas Indígenas; además, de los 570 municipios que tiene Oaxaca, 418 nombran a sus autoridades a través de sus sistemas normativos indígenas (73.3%) y el 80% del territorio es propiedad social. Esto, únicamente demuestra que los Pueblos Indígenas siguen siendo excluidos de cualquier espacio de toma de decisiones.
b) Tampoco se establecen diversas perspectivas que deban ser empleadas o aplicadas. El artículo 99 de la reforma establece que “la actuación de las juzgadoras y los juzgadores deberá atender la perspectiva de género”, con ello excluyen la incorporación de la perspectiva intercultural y otras. Lo mismo ocurre tratándose de la elección donde únicamente menciona la observancia al principio de paridad de género.
c) “La reforma plantea una democratización del sistema judicial” y para tal objetivo, realizaron 2 mesas de trabajo y foros informativos en la Ciudad de Oaxaca los días 12 y 13 de diciembre de 2024. Haber procedido así, deja fuera de todo proceso de participación ciudadana a las comunidades que se encuentran alejadas de la capital y centraliza la toma de decisiones que tendrán efecto a nivel estatal, por lo que, este proceso no cumple con criterios que puedan considerarse de consulta, lo cual violenta la reciente reforma constitucional al artículo segundo, fracción XIII.
d) En el artículo 110 Ter establece que
[…] el Órgano de Administración Judicial contará con independencia técnica y de gestión, y será responsable de la administración y carrera judicial del Poder Judicial. Tendrá a su cargo la determinación de las Salas, del número, división en distritos judiciales, competencia territorial y especialización por materias de los Juzgados; el ingreso, permanencia y separación del personal de carrera judicial y administrativo, así como su formación, promoción y evaluación de desempeño; la inspección del cumplimiento de las normas de funcionamiento administrativo del Poder Judicial;y las demás que establezcan las leyes.
En las responsabilidades asumidas por este Órgano no se prescriben las directrices que deberá considerar para la determinación de Salas y Juzgados, considerando la diversidad cultural y lingüística; la demografía y distancia entre comunidades y centros de justicia.
e) La forma en que la ciudadanía elegirá a las personas impartidoras de justicia, implica la imposición de un sistema electoral que es ajeno a la mayoría de las comunidades indígenas, cuyos sistemas de nombramiento de autoridades y/o representantes se realiza preponderantemente en asambleas comunitarias.
f) Reconocemos que es necesario construir una reforma al Poder Judicial del Estado, no obstante, ésta debe ser integral y alcanzar a demás órganos de administración y procuración de justicia, como la Fiscalía, la Defensoría Pública y el Sistema Penitenciario.
g) De acuerdo con datos del “Informe conjunto para el Cuarto EPU México (2024)”[2], en Oaxaca persisten constantes violaciones a derechos humanos contra personas indígenas, quienes no cuentan con efectivo acceso a intérpretes y traductores, defensores con conocimiento de lengua y cultura, ni acceso a medidas distintas al encarcelamiento; lo que les convierte en víctimas de detenciones arbitrarias, tortura y criminalización. La reforma aprobada no considera explícitamente abatir estos aspectos en su construcción e implementación.
- La Sala de Justicia Indígena de Oaxaca
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), en el amparo directo 6/2018[3] relacionada con la comunidad Chocholteca de San Cristóbal Suchixtlahuaca, precisó que:
75. Con motivo de ello, es factible sostener que la creación de la citada Sala de Justicia Indígena y el Juicio de Derecho Indígena, constituye un cumplimiento al mandato constitucional –éste desde agosto de 2001− y convencional que ordena al Estado no solo el reconocimiento del pluralismo jurídico que caracteriza a la Nación Mexicana, sino además la creación de los órganos jurisdiccionales que permitan validar tales determinaciones, a través de los mecanismos o procedimientos jurídicos correspondientes, con el objeto de garantizar y efectivizar dicho reconocimiento, y que con ello el mismo no constituya letra muerta.
Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el documento demoninado Derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales[4], ha resaltado el trabajo efectuado por esta instancia:
255. (…) la Sala de Justicia Indígena ha hecho incidencia ante distintos tribunales federales para lograr la convalidación de los sistemas normativos y las resoluciones dictadas por autoridades de justicia indígena, informar sobre la procedencia de la declinación de procesos penales por parte de un tribunal federal para que sea conocido por la jurisdicción indígena, y promover el reconocimiento de la personalidad jurídica de pueblos y comunidades indígenas en materia fiscal para fines de administración directa de recursos económicos provenientes del gobierno federal.
Además de constituir el antecedente directo de la creación de la Sala de Asuntos Indígenas del Estado de México, desde su primer asunto JDI/01/2016, la propia SJI se asume como una instancia especializada en materia indígena y esta cuestión ha sido reiterada por diversos tribunales de México, como la propia SCJN y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) quien determinó que era la instancia competente para conocer de temas sobre la transferencia y administración directa de recursos económicos por las comunidades.
En este mismo contexto, es relevante señalar que la citada sentencia 6/2018 de la SCJN, contribuyó a seguir insistiendo en una interpretación jurídica que permite establecer un diálogo intercultural y jurisprudencial entre autoridades estatales e indígenas a partir del reconocimiento de la relación asimétrica entre sistemas jurídicos y esto fue impulsado desde el Poder Judicial de Oaxaca a través de la Sala de Justicia Indígena y Quinta Sala Penal.
En efecto, la jurisdicción especial indígena, viene a romper con el monopolio Estatal de la administración de justicia permitiendo la convivencia de los diversos ordenamientos jurídicos existentes en su interior. El Derecho positivo codificado, por una parte, y el Derecho Indígena, por otra. No debe olvidarse que en la región latinoamericana se ha erigido un pluralismo jurídico alternativo, crítico y emancipador en el cual se da relevancia a nuevos procesos que emergen desde los sujetos que han sido históricamente rezagados y que a través de sus múltiples esfuerzos han logrado incidir en el sentir del Estado para su reconocimiento (SCJN, 2018:28).
Como se observa, en el discurso, diversos actores destacan y reconocen el trabajo de la SJI, no obstante, esto no se traduce necesariamente en acciones concretas para fortalecerla o dotarla de mayores elementos para mejorar su actividad jurisdiccional. Más bien, observamos una serie de actos tendientes a debilitarla y erosionarla. A continuación enunciamos algunos ejemplos:
a) Falta de una ley reglamentaria que, entre otros aspectos, regule el funcionamiento del Juicio de Derecho Indígena (JDI), otorgue atribuciones para hacer cumplir sus determinaciones, establezca las hipótesis en que proceda, entre otras.
b) La facultad de conocer de todos los recursos[5] que se interpongan en los procesos penales del “sistema tradicional”, así como de las apelaciones[6] promovidas contra las resoluciones de los Jueces de Garantía y de Ejecución de Penas (sólo de la regiones Istmo, Mixteca, Costa y Cuenca) en cuyos procesos se rigen todavía bajo las reglas del Código Procesal Penal de Oaxaca.
c) La adjudicación[7] al Tribunal de Justicia Administrativa y de Combate a la Corrupción de Oaxaca de la competencia para conocer de las controversias entre Agencias y los Ayuntamientos tratándose de recursos económicos, cuando previamente la Sala Superior del TEPJF[8] había determinado que ello le correspondía la SJI por ser una instancia especializada.
d) La incorporación a la SJI de magistraturas con un perfil no especializado en materia indígena a pesar de existir ya pronunciamientos sobre este aspecto[9]. James Anaya, ex Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, ha dicho que debe ser una instancia de “carácter intercultural, capacitada para hacer estas determinaciones” que podría estar compuesta por un conjunto de autoridades de las jurisdicciones indígena y ordinaria y deberá representar un “verdadero espacio de diálogo y decisión intercultural”[10].
e) La contradicción de criterios respecto de la actual y la anterior integración o entre las mismas magistraturas, principalmente respecto de la procedencia del Juicio de Derecho Indígena[11].
f) La tendencia actual de buscar cómo desechar[12] los asuntos en lugar de admitirlos o reencauzarlos[13], lo cual es completamente contrario al criterio inicial de la SJI que permitió ampliar su competencia.
g) La situación de insuficiencia de recursos, humanos y materiales para atender la magnitud y cantidad de los asuntos que se les presentan por ser una instancia especializada en materia indígena; y dado el contexto sociodemográfico de esta entidad.[14]
- Recomendaciones y propuestas
El estado de Oaxaca ha sido pionero a nivel nacional e internacional en el reconocimiento del pluralismo jurídico y de los derechos indígenas, sentando precedentes que fortalecen la autonomía y libre determinación de las comunidades para el ejercicio de sus jurisdicciones, por lo que recae el compromiso y responsabilidad de apostar por el fortalecimiento de sus instituciones y no un retroceso en la materia.
Por ello, en el marco de los trabajos para la construcción de una nueva Constitución para Oaxaca y durante el proceso de implementación de la reforma judicial local, consideramos necesario que el Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial:
a) Garanticen el derecho a la consulta de los pueblos y comunidades indígenas del estado de Oaxaca, de acuerdo a la reciente reforma constitucional al artículo segundo[15].
b) Busquen construir una relación con los Pueblos Indígenas fuera del tutelaje y el paternalismo, donde la autonomía y autodeterminación de los pueblos sea la prioridad, esto de acuerdo al marco constitucional y convencional de los derechos humanos de las comunidades y Pueblos Indígenas.
c) Reconozcan la capacidad histórica de los Pueblos Indígenas para generar sistemas de justicia eficaces y a partir de ello, instrumentar mecanismos para la coordinación de justicia con el aparato estatal en un nivel de complementariedad.
d) Consideren la necesidad de elevar a rango constitucional las instituciones y procedimientos que aseguren una plena participación y autonomía por parte de los Pueblos Indígenas y sus integrantes, es decir, ya sea consolidando a la Sala de Justicia Indígena o la creación de una especie de Tribunal de Justicia Indígena[16], con su propia legislación e integrada representativamente por personas indígenas que pertenezcan a una comunidad o Pueblo Indígena y Afromexicano con conocimiento de lengua y cultura, así como con un efectivo vínculo con la comunidad de origen.
e) Repensar en la división judicial, así como de la necesidad de distritalizar al Poder Judicial, para lo cual podrían crearse juzgados itinerantes y procesos de diálogos interculturales entre juzgadores estatales e indígenas que fortalezcan el ejercicio, administración y procuración de justicia en la jurisdicción estatal y en la indígena.
f) Establecer directrices en el diseño normativo para la implementación de políticas públicas de atención a personas, comunidades y Pueblos Indígenas a partir de procesos institucionales, partiendo de diagnósticos y presupuestos suficientes para su ejecución, en un marco jurídico sólido, a fin de dejar de ser resultado de la voluntad política en turno de las y los tomadores de decisiones en la impartición de justicia.
g) Incluir la perspectiva antirracista para el ejercicio pleno de los derechos de los Pueblos Indígenas en estos diseños normativos y como punto de partida para hacer patente que las desigualdades son históricas y estructurales para la población indígena, y así implementar herramientas que hagan frente a estas desigualdades al momento de generar políticas públicas.
h) Diseñar mecanismos de atención o convalidación de las determinaciones comunitarias para no incurrir en un doble juzgamiento, ello en lugar de los acostumbrados procesos legales iniciados contra las autoridades que imparten justicia porque esta práctica, además de criminalizar a la jurisdicción indígena, inhibe el ejercicio de derechos y no es propio de los tiempos actuales donde se plantea una nueva relación dialógica con las comunidades.
[1] Los términos de la “discusión” puede consultarse en https://www.congresooaxaca.gob.mx/docs66.congresooaxaca.gob.mx/version_estenografs/Version_Estenografica_Sesion_Extraordinaria2_LXVI_Legislatura_Primer_Periodo_Ordinario_Primer_Anio_12_marzo_2025.pdf
[2] Disponible en https://centroprodh.org.mx/wp-content/uploads/2023/11/InformeGeneral.pdf
[3] Disponible en https://www.scjn.gob.mx/derechos-humanos/sites/default/files/sentencias-emblematicas/sentencia/2020-12/AD%206-2018_0.pdf
[4] Disponible en https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/LibreDeterminacionES.pdf
[5] Acuerdo del Pleno del Tribunal Superior de Justicia de fecha 25 de enero de 2016.
[6] Después, con lo resuelto por la SCJN en el amparo directo 6/2018 (párrafo 72), los recursos de apelación ya no fueron tan genéricos. Ahora, los asuntos cuentan con la característica de tener necesariamente a una persona indígena involucrada en el asunto para que fuera del conocimiento de la SJI.
[7] Adición de la fracción VII al artículo 114 de la Constitución de Oaxaca y cuyo Decreto está disponible en https://www.congresooaxaca.gob.mx/docs65.congresooaxaca.gob.mx/decretos/DLXV_1486.pdf
[8] En los Recursos de Reconsideración SUP-JDC-131/2020 y SUP-JDC-145/2020.
[9] El artículo “Una Sala de Justicia Indígena en Oaxaca” aborda este aspecto y está disponible en https://dplfblog.com/2016/05/12/una-sala-de-justicia-indigena-en-oaxaca
[10] Documento A/HRC/15/37/Add.7, párrs. 17 y 54.d, disponible en https://documents.un.org/doc/undoc/gen/g10/161/60/pdf/g1016160.pdf
[11] Por citar solo un ejemplo de esto, en 2018 la comunidad zapoteca de San Miguel Suchixtepec adujo que, como consecuencia del ejercicio de su sistema normativo para la protección de su territorio, la Fiscalía les inició una averiguación previa y el Juzgado Mixto libró órdenes de aprehensión contra sus integrantes, al respecto la SJI (JDI/28/2018) admitió la demanda y otorgó medidas cautelares. Por su parte, la comunidad mixteca de San Juan Cuititó planteó en 2024 una situación similar relacionado con la aplicación de su sistema normativo para la resolución de controversias y que, a raíz de esto, la Fiscalía inició Carpeta de Investigación y el Juez de Control emitió órdenes de aprehensión; a diferencia del primer caso, aquí la SJI (JDI/60/2024) desechó el asunto. Otros casos son el identificado con el número de JOTPA/65/2021 (Santa Cruz Acatepec), JOTPAI/04/2022 (Coapám de Guerrero) y JOTPAI/05/2022 (San Juan Teitipac).
[12] Lo resuelto en los expedientes JDI/45/2019, JDI/50/2019 (Santa Cruz Acatepec), JDI/60/2024 (Santa María Teopoxco) es muestra de ello.
[13] En el juicio identificado con el número JDI/26/2022, a partir de un escrito presentado por todas las autoridades de todas las comunidades que integran el municipio de Santa María Yucuhiti, la SJI decidió de oficio escindir o reencauzar el escrito para iniciar otro juicio JDI/48/2022.
[14] Resultados del “Encuentro Nacional para una Agenda de Seguridad y Justicia” disponible en https://www.scjn.gob.mx/sites/default/files/agenda/documento/2024-08/resultados-ENASJ.pdf y el “Plan de Incidencia Antirracista para mejorar el acceso a la justicia de personas, pueblos y comunidades indígenas” disponible en: https://cepiadet.org/wp-content/uploads/2023/11/TripticoDigital.pdf
[15] “Ser consultados sobre las medidas legislativas o administrativas que se pretendan adoptar, cuando estas puedan causar afectaciones o impactos significativos en su vida o entorno, con la finalidad de obtener su consentimiento o, en su caso, llegar a un acuerdo sobre tales medidas.
Las consultas indígenas se realizarán de conformidad con principios y normas que garanticen el respeto y el ejercicio efectivo de los derechos sustantivos de los pueblos indígenas reconocidos en esta Constitución” (Art. 2, Fracción XIII de la CPEUM).
[16] Similar a la categoría que tiene actualmente el Tribunal Electoral del Estado de Oaxaca o el Tribunal de Justicia Administrativa y de Combate a la Corrupción.