LA COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA INDÍGENA Y LA REFORMA PROCESAL PENAL EN OAXACA.

 

LA COORDINACIÓN ENTRE LA JUSTICIA INDÍGENA Y LA REFORMA PROCESAL PENAL EN OAXACA.

Ventajas y retos de viejas instituciones en nuevos modelos.

Dr. Juan Carlos Martínez Martínez.*

 

 I. Evitar la saturación.

Uno de los aportes sustantivos de la reforma judicial en América Latina ha sido la ampliación de facultades al ministerio público para tener una gama de posibilidades que le permitan planear los casos estratégicamente y sobre todo solucionar oportunamente conflictos que sólo representarían una sobrecarga a todo el sistema. Siguiendo las tendencias del resto de reformas en América Latina, en Oaxaca, entidad del sur de México, se plantea que terminada la investigación, el Ministerio Público puede formular la acusación, solicitar la aplicación de un procedimiento abreviado, solicitar la suspensión del proceso a prueba, solicitar el sobreseimiento de la causa, solicitar la conciliación y, por último, solicitar la aplicación de un criterio de oportunidad.

Estas opciones, permiten que durante el juicio de garantías se evalúe la pertinencia de continuar el caso a través de un juicio oral, o bien darle algún tipo de salida alternativa. En la mayoría de los casos, estas facultades han permitido que una gran cantidad de asuntos se resuelvan por la vía de la negociación tutelada y el acuerdo de las partes, particularmente tratándose de conflictos cuyas características, particularmente su baja envergadura, no requieren del funcionamiento pleno de la maquinaria judicial.

La posibilidad de resolver de manera pronta y eficaz este tipo de asuntos permite responder a la creciente demanda de servicios judiciales que se reporta en América Latina y evita complicados y dilatados procesos a los usuarios, así como saturación e irracionalidad en el gasto judicial. Así mismo, dado que la justicia de garantías funciona bajo el principio de las audiencias orales, en éstas se pueden ventilar de manera sucinta los hechos que motivan el conflicto expuesto a los tribunales y alcanzar resoluciones. En muchos casos estas resoluciones son aceptables para las partes, puesto que en términos generales los implicados siguen siendo parte fundamental de sus asuntos.

Otra de las virtudes que se desprende de los nuevos modelos de gestión judicial es que un solo órgano administrativo concentra toda la actividad de diversos tribunales lo que racionaliza el uso de recursos englobando la acción dispersa de cada tribunal en una sola instancia. Esto permite una distribución equitativa de cargas de trabajo y permite la horizontalización de las estructuras judiciales.

Estas dos estrategias combinadas –salidas rápidas en las fases iniciales y concentración administrativa de la gestión judicial- ha reportado beneficios como la disminución radical del rezago judicial, el incremento de los índices de eficiencia en los tribunales y resoluciones más apegadas a las pretensiones de las partes.

No obstante todos los beneficios que se derivan de estas estrategias, en este ensayo quiero proponer la pertinencia de algunas excepciones a estos principios en aras de implementar de mejor manera la reforma en Oaxaca. Me refiero a la necesidad de mantener, fortalecer y reformas los pequeños y dispersos juzgados comunitarios que durante siglos han sido el principal canal de atención de cierto tipo de conflictos de un importante porcentaje de la población oaxaqueña. ¿Pero cómo se justificar la subsistencia de viejas figuras?

Aunque podemos suponer que la reforma ha simplificado las salidas alternativas que evitan la saturación de sistema, también hay elementos para afirmar que la mayor accesibilidad al sistema ha redundado en un incremento de conflictos que se judicializan. Muy probablemente muchos asuntos que hoy día llegan a los sistemas reformados refieren conflictos que antes eran encausados por las propias redes sociales en donde se generaban v.gr. la violencia intrafamiliar, las lesiones y los robos menores o las diputas por la posesión de bienes muebles e inmuebles entre grupos familiares.

En una breve visita a los juzgados de garantías de Viña del Mar me fue posible observar que gran parte de la actividad de estos órganos se centra en la resolución de conflictos derivados de situaciones de pobreza, robos de poca monta, personas desempleadas que incurren en situaciones de violencia, menores que delinquen en contextos de desintegración familiar, etc. En el mismo sentido datos de la Defensoría Penal Publica de Chile muestran que del año 2001 al 2007, es decir los años en que se ha venido consolidando la reforma penal en el sistema chileno, la demanda de imputados que requieren defensa pública se ha incrementado de 7, 430 en el 2001 a 247,367 en el 2007, lo que equivale a un crecimiento del 3,329% de la demanda de servicios judiciales en tan solo 6 años.

Es evidente que en este crecimiento descomunal obedece a una diversidad de factores entre los que destaca la inexorabilidad de la defensa en el nuevo sistema, la eficacia en el trabajo del Ministerio Público y el creciente prestigio de la defensoría pública. No obstante, es factible suponer que uno de los efectos de la reforma es que ante las nuevas condiciones del sistema judicial un alto porcentaje de la conflictividad social encuentra un cauce adecuado e incentivos para recurrir a los órganos estatales.

Este fenómenos tiene una cara positiva frente a la cultura de la impunidad que rige en nuestros países y la exclusión que el viejo sistema hacia de un gran número de asuntos no resueltos institucionalmente. Sin embargo, cabe preguntarse si esta gran inclusión de conflictos al sistema estatal es siempre necesaria y racional en ciertos contextos sociales. En este sentido, es posible suponer que existe un margen de conflictos sociales, antes ventilados por otros cauces dotados de una moralidad específica que se están estatizando de manera, en algunos casos innecesaria. La nueva justicia pudiera, en tal sentido, suplir ciertas instituciones sociales que antes fueron canales de cierto tipo de conflictos como son la familia extensa, los representantes religiosos y las instituciones comunitarias que en algunos países de América Latina han pervivido frente a las dificultades de los estados nacionales de consolidarse institucionalmente, particularmente en regiones marcadas por la presencia de pueblos y comunidades indígenas.

Este último, es el punto al que quiero referirme en el contexto de la implementación de la reforma penal en Oaxaca, México. Un estado con una fuerte tradición de organización indígena, cuyas instituciones han servido como vía de resolución de una importante cantidad de conflictos. Asumiendo que la pervivencia de estas instituciones puede amortiguar un desmesurado incremento en la carga judicial que difícilmente podrían asumir las instituciones derivadas de la reforma (volveremos a este punto), queda la pregunta por cómo articular estos sistemas tradicionales y el moderno modelo de la justicia oral adversarial en la entidad.

 

II. Justicia indígena y reforma penal en Oaxaca.

Después de un proceso de dos años de estudio y análisis, en el 2005 se aprueba en el estado de Oaxaca un nuevo código de procedimientos penales que da inicio al proceso de reforma dejando la implementación inicial en la región del Istmo de Tehuantepec y en una segunda fase la región de la Mixteca, ambas zonas con fuerte presencia indígena. El nuevo diseño procesal contiene diferentes etapas para el proceso, primero  la preeliminar o de investigación, después la intermedia o de preparación del juicio oral y por último el juicio oral. Existen también juicios especiales como son el procedimiento abreviado, el juicio para la aplicación exclusiva de medidas de seguridad a inimputables, la acción civil y por último una fase relacionada con las comunidades y pueblos indígenas.

A este respecto, el artículo 414 del Nuevo Código de Procedimientos Penales señala que “Cuando se trate de delitos que afecten bienes jurídicos propios de un pueblo o comunidad indígena o bienes personales de alguno de sus miembros, y tanto el imputado como la víctima o, en su caso, sus familiares, acepten el modo como la comunidad ha resuelto el conflicto conforme a sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, se declarará la extinción de la acción penal. En estos casos, cualquier miembro de la comunidad indígena podrá solicitar que así se declare ante el juez competente. Se excluyen los casos de homicidio doloso, violación, violencia intrafamiliar, los delitos cometidos contra menores de doce años, los delitos agravados por el resultado de muerte y los delitos de asociación delictuosa.

En realidad esta medida resulta razonable e ineludible en un estado como Oaxaca, no sólo porque el cerca del 33% de sus habitante se considera indígena desde el criterio lingüístico, sino porque 418 de sus 570 municipios se rigen bajo la organización política tradicional, denominada en la entidad de “usos y costumbres” que entraña de manera implícita la existencia de órganos tradicionales encargados de resolver conflictos, incluso de alta penalidad, aunque históricamente estas facultades las han ejercido de hecho y no de derecho. Como diversos estudios antropológicos lo muestran, aunque el derecho formal negaba la existencia de estas instituciones, en la práctica se toleraba su funcionamiento.

Y no podría ser de otra manera, en mi propio trabajo de campo pude constatar que municipios como Santa María Tlahuitoltepec y Santiago Ixtayutla, en dos regiones distintas del estado lograban atender más de 500 conflictos mensuales hacia finales de la década de los noventa y en contraste “exportaban” menos de una decena de conflictos a los juzgados de primera instancia. Si contrastamos este dato con los 54 juzgados con capacidad de atender asuntos penales (entre los penales de primera instancia y los juzgados mixtos) que existían en la entidad en el año 2005, vemos que había un juzgado por cada 65 mil habitantes. Esto explica porqué durante el año 2007 todo el sistema penal estatal tan solo inició 4, 976 causas penales según el informe del propio Tribunal y los nuevos juzgados orales de la región del Istmo de Tehuantepec tan solo iniciaron 140 causas.

Es decir, el reconocimiento que el artículo 414 del Código de Procedimientos Penales hace de la justicia indígena es más una necesidad y un compromiso de realidad que una concesión a una demanda social. No obstante, su formulación e implementación tiene algunos problemas a los que me voy a referir en el siguiente apartado.

 

III. Los retos de la justicia comunal en tiempos de reforma.

La formulación del artículo 414 señala que las partes de un conflicto derivado de una infracción de tipo penal, pueden optar por acudir a las instituciones tradicionales indígenas, salvo en ciertos asuntos enumerados en la les. En estos casos, el Estado extinguirá la acción penal y de va a desentender de dichos conflictos para dejarlos en manos de la justicia comunal.

Podemos sostener que la formulación tiene algunos problemas de constitucionalidad y además es contraria al desarrollo de la legislación internacional, fundamentalmente al Convenio 169 de la OIT y a la recientemente aprobada Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas, pero ésta no es la discusión más relevante en este momento.

Hemos dicho que el reconocimiento de la jurisdicción indígena es más una necesidad práctica que una obligación jurídica. Oaxaca sigue siendo una de las entidades con un mayor porcentaje de población dedicada al sector agrícola (más de 53% de la PEA), tiene uno de los tres PIB más bajos de la federación y su población es diversa culturalmente (16 grupos étnicos) y dispersa geográficamente (más de 10,000 poblaciones). Frente a esta realidad, el diseño de los nuevos tribunales se debe adaptar a estas condiciones particulares y si bien esto exige una cierta concentración de los órganos para hacer eficiente la gestión judicial, también es cierto que parte del diseño debe responder, como de hecho es, al juzgado indígena.

De acuerdo a diversos estudios jurídico antropológicos realizados en la entidad, podemos caracterizar a los juzgados indígenas a grosso modo como instancias compuestas por ciudadanos electos en asamblea que han mostrado una trayectoria de servicio, tienen probidad reconocida y credibilidad entre la población. Estos ciudadanos manejan el sentido común general y en pequeñas asambleas discuten ampliamente sobre las conductas realizadas a la luz de ciertos valores compartidos centrándose en la búsqueda de mecanismos de conciliación y reparación, lo que les permite llegar a acuerdos para resolver los problemas. No obstante, también tiene una carga punitiva caracterizada por penas corporales o servicios a la comunidad.

En términos generales solían ser muy eficientes en la resolución de sus conflictos locales y como vemos han sido muy útiles para mantener un cierto control social ante una situación institucional formal sumamente precaria. Ahora bien, el juzgado indígena tradicional responde a sociedades de pequeña escala, de baja movilidad, de corte campesino e internamente más o menos homogéneas, lo que permitía un cierto consenso en los valores que se usan como referentes de las discusiones y los acuerdos motivados por el conflicto.

En la actualidad estos órganos presentan serios desafíos pues fenómenos como la migración, el aumento en las tasas de escolaridad, la inyección de recursos directos de la federación a los municipios y la llegada de movimientos y organizaciones sociales han variado de manera sustantiva en perfil de la comunidad tradicional. Los medios tecnológicos y la movilidad poblacional han cambiado un tipo de comunidad corporativa cerrada, por una comunidad plural e internamente heterogénea. Estas nuevas realidades representan serios desafíos a las instituciones locales.

Sin embargo, esto no ha implicado la disolución de las comunidades que viven del subsidio de remesas del exterior y de programas gubernamentales, tampoco han significado la disolución de las culturas indígenas que amparadas en nuevos discursos etnicistas se reconfiguran y fortalecen. Es decir los cambios no acaban con la comunidad indígena pero sí la reconfiguran.

En este sentido, la apuesta del Estado no pude ser por la desaparición de los órganos indígenas, ni por la creación, como lo ha venido haciendo, de centros de mediación comunitaria para atender la creciente conflictividad de la entidad. La apuesta con más perspectiva en este sentido, sería por el impulso de algunas reformas en la propia justicia comunitaria que la hiciera más coherente con el nuevo modelo de justicia penal y la cambiante realidad social que enfrentan.

Si la justicia comunitaria ya es oral, y en algún sentido adversarial, además de tener características de inmediación aún más acabados que el modelos de reforma penal, quizá se debe impulsar que estos mismos órganos incorporen otros elementos del debido proceso, como la racionalidad de las penas, criterios de valoración de pruebas y respeto a ciertos plazos, que les permita tener una lógica coherente con el resto del sistema y que incluso sus resoluciones pudieran ser recurridas ante órganos de revisión que dieran cuenta del respeto a los principios compartidos por la justicia comunal y la que se imparte en el resto del sistema.

En sentido contrario, el modelo de reconocimiento ofrecido por el nuevo Código de Procedimientos Penales, delinea una alternativa simplista al delegar a las partes la decisión de someterse o no a la justicia comunitaria. Esto le quita cualquier viso de jurisdiccionalidad, lo que como hemos señalado, en tiempos de crisis va a llevar a un incremento de disidentes que opten por la vía estatal.

Otro problema, es que al extinguir la acción penal del Estado, los juzgados comunitarios se ven impedidos de imponer una sanción de tipo penal, que por lo demás es responsabilidad exclusiva del Estado. Lo que deja todos los asuntos de la justicia indígena en el ámbito del arbitraje, quitándoles las facultades punitivas que de hecho han ejercido a los largo del tiempo y que han permitido un valioso control social en una entidad a todas luces conflictiva.

Por último, notamos que la creación de los llamados centros de mediación comunitaria, como órganos del poder judicial del Estado, son otra estrategia errónea que dilapida recursos, crea una nueva burocracia dedicada a la “moralización” de las comunidades y crea estructuras paralelas a las instituciones preexistentes en la entidad.

Por todo lo anterior, la hipótesis con la cierro este ensayo, sostiene que a reserva de hacer un análisis más exhaustivo, la medida más racional, adecuada a las condiciones de la entidad y coherente con el espíritu de la reforma penal y la legislación que reconoce derechos colectivos a los pueblos indígenas, es reconocer jurisdicción y competencias a la justicia comunitaria, establecer criterios y principios generales que ésta justicia debe observar como indicadores de rendición de cuentas ante la sociedad y el estado y  parámetros de impugnación para los inconformes internos, así mismo, este reconocimiento se debe acompañar de intensos procesos de capacitación e incidencia comunitaria que permita la reconfiguración de éstas instituciones para que tengan capacidad de enfrentar los nuevos retos que el dinamismo de sus sociedades les impone.

*Profesor investigador en CIESAS.